Otonomi Desa di Indonesia: Otonomi Asli atau Tidak Asli Lagi?

 

 

 

 

 

 

Achmad Nurmandi

Latar Belakang

Sejak berlakunya UU No. 32./2004 dan UU 33/2004, implementasi kebijakan otonomi daerah menjadi fokus Pemerintah Pusat dan Daerah. Disamping menempatkan Provinsi dan Kabupaten/Kota sebagai sasaran pelaksanaan otonomi, Pemerintah juga memandang bahwa Desa sudah saatnya melaksanakan otonominya selaian otonomi asli yang ada selama ini. Sistem pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia menganut sistem otonomi bertingkat, yakni Provinsi memiliki otonomi terbatas. Kabupaten/Kota memiliki otonomi luas dan Desa memiliki otonomi asli.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 200 dan 216 menyatakan bahwa  desa di kabupaten/kota memiliki kewenangan-kewenangan yang dapat diatur secara bersama antara pemerintah desa dan BPD yang dimaksudkan untuk meningkatkan pelayananan kepada masyarakat. Penyelenggaraan desa yang otonom dengan kewenangan yang dilimpahkan tersebut pada dasarnya merupakan proses yang terjadi secara simultan dan berkesinambungan yang memerlukan pengetahuan aparatur daerah tentang kewenangan mereka, potensi daerah dan menjaring aspirasi masyarakat di wilayahnya. Yang menjadi pertanyaan apakah otonomi asli sebagaimana yang diatur dalam Undang-undang No. 32 Tahun 2004 tersebut masih ada di desa-desa Indonesia. Transformasi sosial ekonomi selama enam puluh (60) tahun sejak Indonesia merdeka menyebabkan banyak perubahan yang signifikan pada praktek penyelenggaraan pemerintahan desa. Sebagian besar desa-desa di pulau Jawa telah mengalami perubahan ruang menjadi kota atau desa-kota. [1] Sementara itu sebagian besar desa-desa di pulau Sumatera mengalami trasnformasi menjadi desa industri perkebunan, terutama perkebunan sawit dan karet.  Perubahan struktur ekonomi desa kontemporer ini menyebabkan urusan-urusan pemerintah desa pun mengalami pergeseran dari sektor pertanian ke sektor non pertanian.  Kewenangan atau urusan desa yang dulunya dikenal dengan otonomi asli pun menjadi hilang dan atau mengalami perubahan bentuk.

 Dari paparan tersebut diatas makalah ini berusaha untuk menjawab penting yang menggelitik para pengambil kebijakan atau praktisi adalah bagaimanakah pelaksanaan kewenangan Otonomi Desa di Indonesia? Apakah masih ada otonomi asli yang dilaksanakan oleh desa-desa di Indonesia?  Data yang dipaparkan dalam paper ini adalah data yang dihasilkan dari penelitian lapangan yang dilakukan pada tahun 2005 yang dilakukan penulis sebagai tugas yang diberikan oleh Badan Penelitian dan Pengembangan (Balitbang ) Provinsi Riau.

Kewenangan Desa

Dalam Undang – undang No. 32 Tahun 2004 disebutkan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan desa mencakup  (1) urusan pemerintahan  yang sudah ada berdasarkan hak asal usul desa, (2) urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan kabupaten/kota yang diserahkan pengaturannya kepada desa, (3) tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah provinsi, dan atau pemerintah kabupaten/kota dan yang terakhir (4) urusan pemerintahan lainnya yang oleh peraturan perundang-perundangan diserahkan kepada desa. Tugas pembantuan dari Pemerintah, Pemerintah Provinsi, dan/atau pemerintah Kabupaten/kota kepada desa disertai dengan pembiayaan, sarana dan prasarana, serta sumber daya manusia.

 
 

Dalam pengaturan perundangan, pemerintah desa selalu disebutkan terdiri dari 2 (dua) unsur yaitu kepala pemerintahan dan wakil-wakil rakyat. Dalam UU No. 19 tahun 1965 pemerintahan desa terdiri atas Kepala Desa dan Badan Musyawarah Desa, dan pada UU No. 5 tahun 1979 pemerintah desa terdiri dari Kepala Desa dan Lembaga Musyawarah Desa. Sedangkan di bawah UU No. 22 tahun 1999 pemerintahan desa terdiri dari Pemerintah Desa dan Badan Perwakilan Desa, dan Pemerintah Desa terdiri atas Kepala Desa atau yang disebut dengan nama lain dan Perangkat Desa dan menurut Undang-undang No. 32 Tahun 2004 pemerintahan desa terdiri atas kepala desa dan perangkat desa

            Dari keempat UU tersebut kelihatannya terjadi “fluktuasi” otonomi desa. Pada UU yang pertama disebutkan adanya badan musyawarah desa yang secara tegas sebagai lembaga perwakilan rakyat, sehingga anggota-anggotanya dipilih langsung oleh warga masyarakat; sementara pada UU yang kedua LMD hanyalah lembaga musyawarah yang anggota-anggotanya tidak dipilih oleh rakyat akan tetapi diangkat lebih karena pilihan atau penunjukan Kepala Desa sendiri dan Kepala Desa secara otomatis menjadi ketua LMD. Lain halnya pada UU No. 22 tahun 1999 dimana otonomi desa sedemikian luasnya, sehingga desa diberikan keleluasaan untuk mengadakan kegitan yang dapat dipakai untuk meningkatkan dan mendapatkan hasil-hasil atau dana yang bisa dipakai untuk membiayai kegiatan-kegiatannya.

            Demikian halnya pada UU No. 32 Tahun 2004, lembaga musyawarah desa berubah menjadi badan permusyawaratan desa yang berfungsi menetapkan peraturan desa bersama kepala desa, menampung dan menyatukan aspirasi masyarakat. Anggota badan permusyawaratan desa aadalah wakil dari penduduk desa yang bersangkutan yang ditetapkan dengan cara musyawarah dan mufakat. Selain Badan Permusyawaratan Desa menurut undang-undang ini juga dapat dibentuk lembaga kemasyarakatan yang ditetapkan dengan peraturan desa yang berpedoman pada peraturan perundang-undangan, lembaga ini bertugas membantu pemerintahan desa dan merupakan mitra dalam memberdayakan masyarakat desa. 

Pencermatan lebih mendalam menunjukkan bahwa konflik penguasaan kewenangan terutama disebabkan karena adanya kewenangan yang menghasilkan penerimaan, yaitu adanya kecenderungan perebutan kewenangan antar tingkatan pemerintahan untuk memperoleh sumber-sumber keuangan yang berasal dari kewenangan tersebut. Kewenangan-kewenangan yang menghasilkan sumber penerimaan cenderung bermasalah, sedangkan kewenangan yang kurang menghasilkan penerimaan  dan atau memerlukan biaya cenderung untuk dihindari.

Friksi  pada dasarnya berpangkal dari siapa yang mempunyai kewenangan secara hukum atas hal yang disengketakan tersebut.  Motif utama yang mendorong bukanlah persoalan untuk memberikan pelayanan masyarakat pada hal yang disengketakan tersebut, namun lebih pada bagaimana menguasai sumber-sumber pendapatan yang dihasilkan dari kewenangan yang disengketakan tersebut. Daerah menganggap bahwa dengan adanya otonomi maka kebutuhan uang mereka menjadi tidak terbatas, sedangkan PAD dan DAU terbatas sehingga hal tersebut menarik mereka untuk menambah sumber-sumber penerimaan dari penguasaan obyek-obyek yang dapat menghasilkan tambahan penerimaan daerah.

Analisis yang lebih fundamental mengindikasikan bahwa keberadaan unit pemerintahan daerah bertujuan unuk melayani kebutuhan masyarakat (public service). Ini berarti tiap daerah akan mempunyai keunikan sendiri-sendiri baik dari aspek penduduk, maupun karakter geografisnya. Masyarakat pantai dengan mata pencaharian utama di perikanan akan berbeda dengan masyarakat pegunungan, ataupun masyarakat pedalaman. Masyarakat pedesaan akan berbeda kebutuhannya dengan masyarakat daerah perkotaan. Apabila keberadaan Pemda untuk melayani kebutuhan masyarakat, maka konsekuensinya urusan yang dilimpahkanpun seyogyanya berbeda pula dari satu daerah dengan daerah lainnya sesuai dengan perbedaan karakter geografis dan mata pencaharian utama penduduknya. Adalah sangat tidak logis apabila di sebuah daerah kota sekarang ini masih dijumpai urusan-urusan pertanian, perikanan, peternakan, dan urusan-urusan yang berkaitan dengan kegiatan primer. Pelimpahan urusan otonomi yang sesuai dengan kebutuhannya. Untuk itu analisis kebutuhan (need assessment) merupakan suatu keharusan sebelum urusan itu diserahkan ke suatu daerah otonom.

Pada dasarnya kebutuhan rakyat dapat dikelompokkan kedalam dua hal yaitu :

a)      Kebutuhan dasar (basic needs) seperti air, kesehatan, pendidikan, linkungan, keamanan, dsb;

b)      Kebutuhan pengembangan usaha masyarakat seperti pertanian, perkebunan, perdagangan, industri dan sebagainya;

Dalam konteks otonomi, daerah dan desa harus mempunyai kewenangan untuk mengurus urusan-urusan yang berkaitan dengan kedua kelompok kebutuhan diatas. Kelompok kebutuhan dasar adalah hampir sama diseluruh Indonesia hanya gradasi kebutuhannya saja yang berbeda. Sedangkan kebutuhan pengembangan usaha penduduk sangat erat kaitannya dengan karakter daerah, pola pemanfaatan lahan dan mata pencaharian penduduk.

Berbeda dengan negara maju dimana pembangunan usaha sebagian besar sudah dijalankan oleh pihak swasta, maka di Negara Indonesia sebagai negara berkembang, peran pemerintah masih sangat diharapkan untuk menggerakkan usaha masyarakat. Kewenangan untuk menggerakkan usaha atau ekonomi masyarakat masih sangat diharapkan dari pemerintah. Pemda di negara maju lebih beerorientasi untuk menyediakan kebutuhan dasar (basic services) masyarakat. Untuk itu, maka Pemda di Indonesia mempunyai kewenangan (otonomi) untuk menyediakan pelayanan kebutuhan dasar dan pelayanan pengembangan usaha ekonomi masyarakat lokal.

Dalam memberikan otonomi untuk pelayanan kebutuhan dasar dan pelayanan pengembangan usaha ekonomi masyarakat, ada tiga hal yang perlu dipertimbangkan yaitu :

a)      Economies of scale :  bahwa penyerahan urusan itu akan menciptakan efisiensi, efektifitas dan ekonomis dalam penyelenggaraanya. Ini berkaitaan dengan economies of scale (skala ekonomis) dalam pemberian pelayanan tersebut. Untuk itu harus ada kesesuaian antara skala ekonomis dengan catchment area (cakupan daerah pelayanan). Persoalannya adalah sejauhmana skala ekonomis itu sesuai dengan batas-batas wilayah administrasi Pemda yang sudah ada. Makin luas wilayah yang diperlukan untuk mencapai skala ekonomis akan makin tinggi otoritas yang diperlukan. Bandara dan pelabuhan yang cakupan pelayanannya antar provinsi adalah menjadi tanggung jawab nasional.

b)      Akuntabilitas : bahwa penyerahan urusan tersebut akan menciptakan akuntabilitas pemda pada masyarakat. Ini berarti bagaimana mendekatkan pelayanan tersebut kepada masyarakat. Makin dekat unit pemerintaahan yang memberikan pelayanan kepada masyaarakat akan makin mendukung akuntabilitas.

c)      Eksternalitas : dampak yang ditimbulkan oleh kegiatan yang memerlukan pelayanan tersebut. Eksternalitas sangat terkait dengan akuntabilitas. Makin luas eksternalitas yang ditimbulkan akan makin tinggi otoritas yang diperlukan untuk menangani urusan tersebut. Contoh, sungai atau hutan yang mempunyai eksternalitas regional seyogyanya menjadi tanggung jawab Provinsi untuk mengurusnya.

Potret Otonomi Desa di Provinsi Riau

       a.  Jenis Penelitian

Penelitian ini dapat dikategorikan sebagai jenis penelitian deskriptif eksploratif yang dalam penelitian seperti ini, pengetahuan mengenai persoalan atau fenomena yang akan diteliti masih sangat kurang atau sama sekali belum ada, oleh karena itu perlu dilakukan usaha-usaha untuk mengeksplorasi data melalui depth interview dan kemudian mendeskripsikannya.

  1. b.      Unit  Analisis dan Wilayah Penelitian

Unit analisis yang diteliti adalah desa sebagai suatu unit pemerintahan di tingkat yang paling bawah yang dibagi pada beberapa kecamatan yang diambil secara random. Wilayah penelitian akan meliputi beberapa desa di Provinsi Riau yang berjumlah sebanyak 1318 desa pada tahun akhir tahun 2005. Dari jumlah populasi tersebut, diambil minimal 5% sebagai desa sampel, yang selanjutnya dipilih secara systimatic random sampling. Dari populasi yang ada desa-desa yang menjadi sampel adalah sebagai berikut:Jumlah desa yang dijadikan sampel berjumlah 71 desa atau 5% dari jumlah populasi dengan rincian sebagai berikut

Otonomi Desa Kontemporer: Otonomi Asli atau Tidak Asli?

            Instrumen penelitian bertujuan untuk mendeteksi urusan-urusan pemerintahan  apa saja yang masih dilakukan atau menjadi kewenangan pemerintah desa; apakah masih ada urusan asal usul, dan jika ada bagaimana pelaksanaannya? Sebagai contoh urusan atau kewenangan kehutanan dapat dilihat dari data dalam table berikut.

Dari table data dan wawancara langsung di lapangan terlihat bahwa kewenangan bidang kehutanan dalam hal ini, kewenangan asli desa tidak ada lagi. Dari mereka yang menjawab “ya” dalam pelaksanaan kewenangan/urusan kehutanan ini, mereka hanya melaksanakan tugas pembantuan dari pemerintah kabupaten bahkan pemerintah pusat. Pengelohan hutan desa yang merupakan urusan otonomi asli desa sudah tidak ada lagi. Pengolahan hutan sudah menjadi urusan pemerintah pusat sebagai pelaksanaan peraturan perundang-undangan tentang kehutanan. Jadi, kita melihat kasus per kasus dari semua urusan, mulai pertanian hingga bidang otonomi pemerintahan, sifat tugas pembantuan yang diberikan dapat dikatakan sebagai “tugas pembantuan semu”. Bukan merupakan tugas pembantuan yang sepenuhnya diserahkan kepada desa untuk mengatur dan mengelola pelaksanaan tugas. Jika ini diteruskan dari tahun ke tahun, slogan otonomi desa yang bermuara kepada pemberdayaan masyarakat desa hanya akan menjadi “otonomi desa tidak asli lagi”.

 

Dalam sektor pendidikan yang merupakan cara untuk meningkatan kualitas penduduk dalam menghadapi era persaingan masa depan, belum mampu dilaksanakan secara maksimal, keterbatasan dana dan SDM menjadi alasan dalam melaksanakan program ini.

 


[1] Istilah desa-kota diperkenalkan oleh Terry McGee (1998), ahli geografi dari Kanada, yang menunjukkan percampuran antara ciri-ciri desa dan kota pada pemanfaatan lahan. Sebagian lahan dimanfaatkan untuk kegiatan industri dan berdampingan dengan kegiatan pertanian. Pekerja masyarakat desa  pun mengalami perubahan dari sektor pertanian ke sektor industri, seperti pekerja pabrik, sektor informal, sektor transportasi dan sektor keuangan.

[2] Lihat Soetardjo Koesoemo, Desa, Djembatan, 1978.

About these ads

Tentang Inspirasi

Tabloid Inspirasi adalah tabloid dwimingguan yang berisi artikel dan opini dari para inteletual Indonesia yang ditujukan untuk membantu meningkatkan kapasitas dan partisipasi masyarakat dalam mendukung good governance. Selain itu, Inspirasi juga menerbitkan biografi para tokoh yang memiliki karya besar dalam bidangnya.

Posted on 27 Juli 2010, in Uncategorized. Bookmark the permalink. Tinggalkan komentar.

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: